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推進監督能力建設 提升民主監督實效

2018-02-01

(本文獲民建中央2017年重點理論研究課題優秀成果二等獎)

民建上海市委理論研究委員會

  緊緊圍繞全面深化改革的重大問題,在深入開展調研的基礎上,提出具有前瞻性、戰略性、可操作性的意見和建議,這是習近平總書記對各民主黨派新時期工作的要求。加強對重大改革舉措、重要政策貫徹執行情況和“十三五”時期重要約束性指標等的監督是習近平總書記強調的民主黨派開展民主監督的重點領域。去年各民主黨派受中共中央委托開展的脫貧攻堅民主監督工作,推動了民主黨派監督能力的提升。民建上海市委在受中共上海市委委托的“五違四必”工作中進行了一些有益的探索。民建上海市委積極利用民主監督工作支持參政議政工作提升;主動作為提前部署新階段專項監督工作。新時期各民主黨派應積極推進監督能力建設,全面提升民主監督實效。

  一、找短板和補短板是民主黨派民主監督的操作性目標

  根據《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》,民主黨派的民主監督要建立在堅持四項基本原則的基礎之上,具體的方式是提出意見、批評和建議。民主黨派對中國共產黨的民主監督需要把握兩點:第一,監督是接受中國共產黨的領導進行通力合作性質的監督;第二,監督是為了鞏固中國共產黨執政地位的參政性質的監督。第一點揭示了監督的政治屬性;第二點揭示了監督的操作屬性,側重于對執政黨科學執政、民主執政、依法執政方面的監督。

  中共上海市委書記韓正在2017年3月1日的專題協商座談會上指出,民主監督是民主黨派的重要職能,是多黨合作基本方針的重要內容,也是執政黨民主科學決策的重要環節。民建中央副主席周漢民在民建上海市委十二屆五次全會上的講話中指出:“民主監督就是監督找短板,補短板的不足。今天最大的問題是找短板。希望民建的各位都做一個明白人,才會有凝聚力。民主監督的目標就是短板找得怎樣,短板補得怎樣。這也是中央明確的號召”。周漢民同志關于“民主監督的目標就是短板找得怎樣和短板補得怎樣”的界定,實際上指明了民主黨派民主監督的操作性目標,監督要針對執政黨的科學執政、民主執政和依法執政的環節,開展找短板和補短板式的監督。

  二、民主黨派民主監督的重點方向和實現方式

  (一)深入調研提出意見和建議是民主黨派發揮職能的重要方式

  2013年9月17日中共中央在中南海召開黨外人士座談會,就中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定聽取各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士的意見和建議。習近平同志在會上指出,新時期以來,各民主黨派、工商聯和無黨派人士十分關注改革,積極投身改革,特別是始終把深化改革作為建言獻策的重點內容,為推進改革開放作出了重要貢獻。希望同志們繼續發揮人才薈萃、智力密集的優勢,緊緊圍繞全面深化改革的重大問題,在深入開展調研的基礎上,提出具有前瞻性、戰略性、可操作性的意見和建議。

  (二)中共中央為民主黨派民主監督工作指出了重點

  2016年1月30日,習近平總書記在同各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表共迎新春時指出,要完善民主監督,加強對重大改革舉措、重要政策貫徹執行情況和“十三五”時期重要約束性指標等的監督,促進相關工作。在2017年3月27日脫貧攻堅民主監督工作座談會上,俞正聲同志指出,開展民主監督是推動以習近平同志為核心的中共中央決策部署貫徹落實的重要舉措,是各民主黨派履行職能的著力重點。各民主黨派中央要立足自身特點,選取監督的重點內容,加強與有關方面的溝通商量,共同研究解決問題,推動工作高質量高水平開展。

  三、專項監督是民主黨派提升監督能力的有力抓手

  2016年06月21日,中共中央統戰部召開各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作啟動會,各民主黨派中央將分別對口8個全國貧困人口多、貧困發生率高的中西部省區,開展脫貧攻堅民主監督。這是黨中央賦予統一戰線的一項新任務,是拓寬民主監督渠道的有益嘗試,也是各民主黨派協助地方黨委和政府打好脫貧攻堅戰的重要形式。脫貧攻堅民主監督本質上是專項監督,是《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》規定的民主黨派十種民主監督形式之一。

  (一)通過專項監督增強四個自信

  在2017年3月27日脫貧攻堅民主監督工作座談會上,俞正聲強調,脫貧攻堅民主監督的性質是政治監督,本質上是一種協商式監督。要堅持正確政治方向,樹立“公、和、誠、實”的理念,通過開展脫貧攻堅民主監督,深切感受中國共產黨心系群眾、改善民生的決心和努力,進一步增強“四個意識”、“四個自信”,更加堅定地走中國特色社會主義政治發展道路。

  (二)通過專項監督檢驗和提升監督能力

  與其他監督形式相比,專項監督有清晰明確的的任務目標,需要民主黨派自身的動員能力、調研能力和發現問題提出建議的能力,是一個完整的任務體系。專項監督有時間上的緊迫性,是需要各民主黨派在特定的時間段內參與和提交結果的任務;專項監督有明確的地域分工,例如脫貧攻堅民主監督工作民建對口廣西。

  俞正聲指出,開展脫貧攻堅民主監督,要堅持鮮明問題導向,直面現實問題,做到敢監督、真監督,圍繞精準識別、精準施策、精準脫貧等重點工作,力求把情況摸清、把政策吃透、把問題看準。要提出管用的意見建議,針對帶有地區性特點的問題和貧困地區帶有普遍性的問題,從不同層面加強研究,提出解決的思路和對策。

  四、上海民建在專項監督工作中的探索

  為貫徹落實《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》關于完善民主黨派對中國共產黨進行民主監督形式的要求,參照各民主黨派中央受中共中央委托,開展脫貧攻堅民主監督的做法,中共上海市委委托民建上海市委對口浦東新區和崇明區“五違四必”環境綜合整治工作進行專項監督。

  “五違四必”指違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住“五違”必治,安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現象必須整治、違法經營必須取締“四必”先行。“五違四必”區域環境綜合整治和交通綜合整治,是2016年上海市補短板的兩項重點工作。民建上海市委在本次專項監督工作中總結了以下五條經驗。

  (一)堅持民主監督的政治引領

  上海民建在開展專項監督工作中始終堅持清晰明確的政治方向。2016年12月5日民建中央副主席、上海市政協副主席、民建上海市委主委周漢民率民建市委專項督查小組,赴浦東新區督查“五違四必”環境綜合整治工作情況。他指出,民建與中共同舟共濟、榮辱與共,必將將此次民主監督落到實處,也將積極建言獻策,為地區新一輪發展創造良好環境。

  (二)依托聯系經濟界優勢,約束會員以身作則

  上海民建在監督工作中堅持發揮聯系經濟界優勢,鼓勵會員以身作則,同時也積極為經濟界維護權益。2017年2月21日,在民建浦東“五違四必”專題小組與新區綜合執法局舉行了第二次工作對接會上,民建市委積極呼吁民建會員中的人大代表、政協委員承諾無違建,民建會員承諾無違建。同時,民建上海市委通過調研提出建議在“五違四必”整治中善待中小企業,上海民建了解到,在“五違四必”環境綜合整治中,有相當一部分整治區域屬于中小企業用地。這些中小企業也曾為當地的經濟發展、政府財政、居民就業作出貢獻。這些企業,作為無過錯方,應當在整治中得到優待和補償。

  (三)用民主監督工作支持參政議政

  1.圍繞崇明“五違四必”區域環境整治問題進行專項監督

  根據中共市委的安排,民建上海市委對口崇明“五違四必”環境綜合整治工作進行專項監督。民建上海市委對此次專項監督工作高度重視,把開展專項監督工作與加強參政黨自身建設相結合,根據“五違四必”專項監督要求及自身特色,制定相關監督工作方案并有序推進。

  2016年11月28日,民建市委舉行“五違四必”環境綜合整治工作專項監督動員會。民建中央副主席、上海市政協副主席、民建上海市委主委周漢民對監督工作提出了明確要求,并親自擔任監督小組組長。民建市委崇明專項監督小組成員主要由部分市政協委員、專家學者、有關部門負責人、企業家代表、政府任職會員等組成。會議明確了工作分工和節點安排。

  2016年12月1日,民建中央副主席、上海市政協副主席、民建上海市委主委、崇明“五違四必”專項監督小組組長周漢民率專項監督小組,赴崇明督查“五違四必”環境綜合整治工作情況。監督小組前往崇明“1+23”的區域生態環境綜合治理目標重點區域——東平鎮,實地調研原東風電鍍廠、畜牧四場、橡膠一廠、奶牛一場等區塊,詳細了解綜合治理的措施和做法。12月7日,民建上海市委副主委、浦東新區副區長、崇明“五違四必”專項監督小組副組長謝毓敏率監督小組再次赴崇明,前往東平鎮前進皮革廠等地進行實地考察和座談。

  從調查的情況看,崇明區域環境整治成效顯著,特色鮮明,亮點突出,但存在一些問題需要關注:一是法律問題,涉及拆違方面的法律沖突、國有土地上違法建筑行政執法主體不一、無證建筑違法建筑之間界定難和法律適用等問題;二是農村村民住房的實際需求問題;三是城管執法隊伍編制過少的問題;四是當前政策瓶頸突破難的問題;五是“五違”整治成果鞏固的問題。針對這些問題,民建市委提出了五條針對性的對策建議:一是建議對相關法律法規進行梳理;二是建議切實考慮崇明農村農民的住房需求;三是建議調整崇明城管人員配置的標準;四是建議出臺一些適合生態島建設的特別政策及相關指導性意見。五是健全長效機制,鞏固整治成果。

  2.圍繞建設世界級生態島建言獻策

  在2017年3月5日全國“兩會”上,全國人大代表、民建上海市委副主委、上海社科院副院長張兆安關于“深入推進崇明世界級生態島建設”的發言引起了習近平總書記的關注。張兆安建議支持崇明世界級生態島建設嵌入先行先試的重大功能,將崇明納入自貿區綠色發展功能區;支持崇明世界級生態島建設提升為國家戰略,成為中國綠色發展試驗區;建設好的崇明可以與上海全球城市定位和功能相匹配,與自貿試驗區和科創中心建設兩大國家戰略形成“三箭齊發”之勢;世界級生態島應該推動綠色發展的先行先試。在循環經濟方面,國家相關部門推進綠色發展的新標準、新產業、新業態、新項目、新服務,可以放在崇明試驗,進而形成具有示范意義的綠色產業鏈。在制度創新方面,把上海自貿區擴大開放的政策延伸到崇明,或者把崇明的一部分納入到自貿區,作為自貿區綠色發展功能區,擴大綠色服務貿易開放;支持崇明世界級生態島建設構建國際合作的重要平臺。

  3.通過深入研究全面推進參政議政工作

  2017年4月11日,民建上海市委舉行“崇明世界級生態島建設”課題開題會。根據周漢民主委要求,民建市委將崇明世界級生態島建設作為今年市委一號重點課題,并以此為主題與崇明聯合舉辦“上海民建浦江論壇”,圍繞崇明世界級生態島建設建言獻策。民建市委成立課題組,邀請相關領域學者作為特邀專家,精心籌備開展調研。

  課題組目前已經圍繞《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》進行了深入研究,并從生態島的功能定位和發展目標、生態開發與生態保護之間的關系、生態島如何先行先試等方面展開了研究。課題組組長張兆安對課題開展提出意見。他要求調研中要注重難點,如政策、操作層面存在的問題,尋找切入點,在創新思路的基礎上,提出具體對策。課題組副組長汪勝洋對調研組織進行了安排和部署。

  (四)主動作為保持專項監督工作的連續性

  1.圍繞浦東“五違四必”區域環境整治進行專項監督

  2016年11月28日,民建上海市委舉行“五違四必”環境綜合整治工作專項監督動員會。民建中央副主席、上海市政協副主席、民建上海市委主委周漢民對監督工作提出了明確要求,并親自擔任浦東新區專項監督小組組長。本次民建市委浦東新區專項督查小組成員主要由部分市政協委員、專家學者、有關部門負責人、企業家代表等組成。本次會議明確了工作分工和時間節點安排。2016年12月5日,民建中央副主席、上海市政協副主席、民建上海市委主委周漢民率民建市委專項督查小組,赴浦東新區督查“五違四必”環境綜合整治工作情況。督查小組一行前往浦東“4+11+X”環境綜合整治的重點區域——合慶鎮,實地調研勤奮村5號地塊、合慶火龍果產業科技示范基地、向東村復墾現場等區塊,認真察看拆違整治和土地復墾情況,詳細了解綜合治理的措施和做法。2016年12月7日,民建市委秘書長汪勝洋率督查小組再次來到浦東新區,前往港惠倉儲公司、三林港馳有限公司、大治河南岸等三個區域實地考察推進中的區域環境綜合整治工作情況。

  通過實地考察和專題座談,督察小組成員對浦東新區“五違四必”區域環境綜合整治工作有了較為深入的認識和體會。今年以來,圍繞全市統一部署,浦東新區上下狠抓落實,形成了齊抓共管、合力推進的好局面,“五違四必”區域環境綜合整治取得明顯成效,區域環境面貌有了顯著改善。全區持續聚焦“五違”現象突出、群眾反映強烈、存在安全隱患等問題,保持高壓態勢,確保新增違法建筑、違法用地零增長,發揚敢啃骨頭、敢于碰硬、敢于擔當、敢打硬仗的精神,超額完成了年初制定的工作目標。我們十分欣慰地看到,在近一年的區域綜合整治過程中,浦東新區成效卓著。通過不斷自我加壓,三次調高整治目標,從最初市里要求的整治存量無證建筑指標721萬平方米提高至“確保1200萬平方米,力爭1500萬平方米”。截至11月25日,新區拆除違法建筑1305.85萬平方米(新增5.85萬平方米,存量1300萬平方米),整治違法用地503.63萬平方米(新增10.03萬平方米,存量493.6萬平方米)。全區面上930宗違法用地合計已完成862宗4980.64畝,宗數完成率為94.73%,面積完成率為92.51%,已超額完成國家土地例行督察要求的整改率85%的目標。

  在專項監督過程中,發現當前“五違四必”區域環境整治工作遇到了一些瓶頸和問題。表現為一是長效工作機制有待完善;二是個別地塊整治進度有待提高;三是對承租戶安置的關注有待加強。民建市委提出如下幾點針對性建議:一是鞏固現有成果,建立長效機制;二是完善工作制度,深化治理成效;三是妥善安置企業,平穩推進搬遷。

  2.主動作為提前推動浦東“五違四必”新階段監督工作

  2017年3月1日,中共上海市委召開專題協商座談會,聽取各民主黨派 對全市重點工作“五違四必”區域環境綜合整治開展專項民主監督的意見建議。市委書記韓正強調,要切實提高思想站位,深刻認識開展好黨派民主監督是以習近平同志為核心的黨中央的戰略部署,牢固樹立“四個意識”,不折不扣貫徹落實好黨中央關于加強民主監督的各項部署要求。要充分把握黨派民主監督特點,緊密結合上海實際,聚焦黨委和政府重大決策部署的落實情況,推動發現問題、解決問題,更好地推進各項工作。韓正指出,今年,市委將繼續結合全市重點工作委托各民主黨派開展專項民主監督,希望各民主黨派結合所長,圍繞“五違四必”攻堅戰、建設市民滿意的食品安全城市、崇明生態島建設、交通綜合整治等開展專項民主監督,為促進全市相關工作做出新貢獻。

  民建市委主動作為,提前部署和推動浦東新區新階段“五違四必”監督工作。按照民建市委主委周漢民專題調研浦東新區“五違四必”工作會議指示精神,同時,根據民建浦東區委主委徐紅在與新區綜合執法局對接會上的工作要求,2月21日,民建浦東“五違四必”專題小組與新區綜合執法局舉行了第二次工作對接。2017年,新區負責拆除違章總面積1500萬平方米,目前已完成250萬平方米,占總拆違面積的16.6%。其中川沙江鎮、恒大同福地塊等四處被定為市級拆違地區,總面積達145萬平方米,是本次拆違工作的重點,本次浦東民建跟蹤對接的恒大同福地塊,面積為131萬平方米,是本次新區負責全市拆違工作的重中之重。恒大同福地塊分為三塊,第一塊同福村,面積為15萬平方米,目前已完成8.2平方米的拆遷,剩下的預計4月底全部完成。第二塊三林東明村,面積36.4萬平方米,已簽約尚未拆除,難點問題是涉及到一個學校的搬遷,400多名學生需要安置,計劃6月底完成。第三塊恒大地塊,面積為80萬平方米,內有水產、陶瓷等三個市場,其中兩個市場已完成80%的清退工作,難點是陶瓷市場堆砌了大量的建材,需要時間搬離,計劃在6月底完成全部拆違工作。

  會上,雙方就后續民建配合新區執法部門對恒大同福地塊拆違形成初步意見:一是積極宣傳“五違四必”工作,樹立正確社會輿論導向。積極呼吁民建會員中的人大代表、政協委員承諾無違建,民建會員承諾無違建。二是建議由民建牽頭,邀請市、區政協委員到現場視察,通過實地走訪,傳遞“五違四必”整治工作的必要性和重要性,同時集中民建會員智慧積極建言獻策。三是本次“五違四必”整治涉及到學校和養老院,學生和老人的分流安置成為工作難點,浦東民建將充分發揮黨派作用,配合新區執法部門與教育局、民政局等相關政府部門積極溝通,協調推進政府相關部門抓緊制定方案措施。

  五、完善民主黨派監督工作的政策建議

  (一)按習總書記要求,中共應盡快展開新階段民主監督工作部署

  2016年1月30日,習近平總書記在同各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表共迎新春時指出,要完善民主監督,加強對重大改革舉措、重要政策貫徹執行情況和“十三五”時期重要約束性指標等的監督,促進相關工作。中共中央和各地方黨委應及時展開上述三類監督工作,三類監督工作具體落實到中央和地方工作中,因時因地制定切實可行的監督任務和目標,安排、鼓勵和支持各民主黨派在三各類別的民主監督工作中作出實績。

  (二)民主黨派進行前瞻性部署,預評估自身的民主監督能力,針對性地進行組織建設和制度建設

  各民主黨派中央受中共中央委托開展脫貧攻堅民主監督的做法是去年開始的一種新的嘗試,代表著全面貫徹《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》關于完善民主黨派對中國共產黨進行民主監督形式的一個開端,各民主黨派在適應這一新要求和新任務的同時,也必須全面預評估自身的民主監督能力,為迎接更多的專項監督做準備,尤其是“參加黨委有關方針政策、重大決策部署執行和實施情況的檢查,參加廉政建設情況檢查、其他專項檢查和執法監督工作”都需要民主黨派全面提升民主監督能力。民主黨派應該及時開展針對性的組織建設和制度建設,從自身的基礎架構角度支持組織層面的民主監督能力提升。

  (三)民主黨派要重視一線調研能力提升,針對自身的監督能力找短板和補短板

  1.深入一線調查研究是新時期民主監督工作的重要形式

  在中共中央2016年7月25日召開的黨外人士座談會上,習近平指出,“中共中央已經就打贏脫貧攻堅戰作出了總體部署,并請各民主黨派與8個省份對接,對脫貧攻堅開展民主監督工作。這是中共中央賦予各民主黨派的一項新任務,是民主黨派履行民主監督職能的新領域。大家要堅持問題導向,深入所對口地方一線調查研究,通過意見、批評、建議等方式,對脫貧攻堅落實情況進行監督,為打贏脫貧攻堅戰作出貢獻”。

  2.民主黨派也要針對自身的監督能力開展找短板和補短板工作

  民主黨派的三項基本職能都涉及到能力建設的問題,各民主黨派受中共中央委托的脫貧攻堅專項監督任務凸顯民主黨派監督能力提升問題的重要性。民主黨派需要注重把全面深化改革方面進行建言獻策的經驗和積累,向民主監督能力轉化。建言獻策強調的是前瞻性、戰略性和可操作性,而民主監督強調找短板和補短板,二者在最終結果上有類似的地方,都最終反映在提出意見或建議,但民主監督更強調找到真問題,屬于短板性質的問題。建議民主黨派及時總結在本次專項監督工作中的經驗,及時尋找自身在專項監督工作中的短板,制定切實有效的能力提升計劃,為今后更好地完成更多的專項監督任務做好準備。同時,各民主黨派也需要結合自身的智庫建設,為支持后續的專項監督工作提供更多的智庫方面的支持。

  (四)民主黨派在民主監督過程中要充分依靠界別特點,夯實界別優勢

  民主監督需要民主黨派的專業資源和智力優勢,民主監督也為民主黨派的專業特長和智力優勢提供了“用武之地”。八個民主黨派即使是參與同樣的民主監督工作,也會因各自的界別特點而展現出不同的工作特色。民主監督的過程需要民主黨派扎根各自的成員界別基礎和資源,從而展現出在民主監督中的特色和不可替代性。應該在民主監督的實踐中夯實民主黨派的界別優勢,展現獨特視角,提出具有界別特點的解決方案。

  (五)做好三個融入強化民主監督職能

  把民主監督工作全面融入民主黨派成員教育、融入民主黨派日常工作和融入參政議政和政治協商中,做好這三個融入,使民主黨派具備民主監督的“基因”。把民主監督全面融入成員教育,增強全體民主黨派成員的使命擔當,牢記作為民主黨派成員的責任,這是民主黨派各個工作環節做好民主監督工作的核心基礎;把民主監督融入民主黨派日常工作就是要增強各類調研工作的針對性、組織建設的前瞻性、宣傳工作的導向性、理論研究的深入性、領導工作的目標性等等;把民主監督融入民主黨派的參政議政和政治協商工作,就是要充分利用民主監督過程中的調研信息,發現和總結關鍵問題,在參政議政和政治協商工作中提出真知灼見和諫諍言。做好三個融入才能使得民主黨派更具生機活力,更好地與中共通力合作。

  (執筆:鄢德春)

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